LEMBAGA PEMBENTUK PERUNDANG-UNDANGAN

Foto:Muhammad Hadidi MahasiswaIslamic Law FAI UMM

A. Sebelum UUD 1945 di Amandemen.

            Undang-undang dibuat harus sesuai dengan keperluan dan harus peka zaman, artinya aturan yang dibuat oleh para DPR, sebelum di sahkan menjadi undang-undang sebelumnya harus diasosialisasikan dahulu dengan rakyat apakah tidak melanggar norma-norma adat atau hak-hak asasi manusia. Salah satu bukti bahwa undang-undang yang sudah tidak relevan lagi dengan kondisi zamannya adalah Undang-Undang dasar 1945. 


   Dengan mengalami empat kali perubahan yang masing-masing tujuannya tidak lain hanya untuk bisa sesuai dengan kehendak rakyat dan bangsa kita, dalam arti bisa mewakili aspirasi rakyat yang disesuaikan zamannya yang mana didalam amandemen yang ke-4 rakyat memegang kekuasaan yang paling tinggi, sangat berbeda dengan sebelum amandemen yang MPR merupakan wakil rakyat untuk mewujudkan aspirasinya yang salah satu tugasnya adalah dalam memilih presiden dan wakil presiden karena dianggap sebagai pembentukan pemerintahan. 

  Kita tahu bahwa masa orde baru presiden kita tidak pernah mengalami pergantian selama 32 tahun meski mengalami Pemilihan Umum sebanyak tidak kurang dari 6 kali Pemilu. Oleh sebab itu, para mahasiswa mengadakan Reformasi yang berimbas juga pada reformasi didalam isi Undang-Undang Dasar 1945. Adapun perbedaan kelembagaan dan tugas kenegaraan sebelum dan sesudah amandemen ke-4 yang bertujuan untuk memperbaiki peraturan yang lebih tepat bagi rakyat Indonesia. 

            Sebelum amandemen ke-4 lembaga tertinggi Negara adalah MPR seperti yang tersebut dalam UUD 1945 pasal 1 ayat 2 menyebutkan bahwa kedaulatan adalah ditangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Pemusyawaratan Rakyat. Adapun lembaga tinggi Negara pada saat itu adalah DPR, Presiden, Badan Pemeriksa Keuangan BPK, Dewan Pertimbangan Agung (DPA), damn Mahkamah Agung. 

v  Tugas kenegaraan Lembaga Tinggi Negara sebelum amandemen

1.      MPR

            Sebagai Lembaga Tertinggi Negara diberi kekuasaan tak terbatas (super power) karena “kekuasaan ada di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh MPR” dan MPR adalah penjelmaan dari seluruh rakyat Indonesia yang berwenang menetapkan UUD, GBHN, mengangkat presiden dan wakil presiden. Susunan keanggotaannya terdiri dari anggota DPR dan utusan daerah serta utusan golongan yang diangkat.

Dalam praktek ketatanegaraan, MPR pernah menetapkan antara lain:

a.       Presiden sebagai presiden seumur hidup

b.      Presiden yang dipilih secara terus menerus sampai 7 (tujuh) kali berturut-turut

c.       Memberhentikan presiden

d.      Meminta presiden untuk mundur dari jabatannya

e.       Tidak memperpanjang masa jabatan sebagai presiden

f.       Lembaga Negara yang paling mungkin menandingi MPR adalah Presiden yaitu dengan memanfaatkan kekuatan partai politik yang paling banyak menduduki kursi di MPR

2.      PRESIDEN/ WAPRES

            Dalam pasal 5 presiden mempunyai beberapa posisi yakni memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat, menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan undang-undang sebagaiman mestinya serta kekuasaan presiden dalam bidang legislative merupakan bantuan bagi Dewan Perwakilan Rakyat yang artinya presiden bekerja sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat dalam tugas legislatif pada pembuatan Undang-undang dan menetapkan APBN. Membuat undang-undang pada hakekatnya adalah membuat suatu kebijaksanaan umum yang dilakukan oleh presiden, karena dalam penyelenggaraan pemerintahan itu presidenlah yang akhirnya bertanggung jawab kepada Majelis, maka kedudukan presiden dalam praktek lebih menonjol dari Dewan Perwakilan Rakyat. Kesimpulan UUD 1945 sebelum amandemen pada pasal tersebut yaitu presiden pemegang kekuasaan pembentukan undang-undang dengan persetujuan DPR dan presiden tidak bertanggung jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat dalam membentuk undang-undang (gesetgebung) dan untuk menetapkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (staatsbegroting). Oleh karena itu, presiden harus bekerja bersama-sama dengan DPR akan tetapi presiden tidak bertanggung jawab kepada DPR artinya kedudukan presiden tidak tergantung pada DPR. Namun, meskipun presiden tidak bertanggung jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat, kekuasaan Presiden tak terbatas karean ia bertanggung jawab kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat dan juga harus memperhatikan dengan sungguh-sungguh suara Dewan Perwakilan Rakyat. Maksud bersama-sama yang diatas dalam penjelasan pasal 5 ayat (1) UUD 1945, presiden dalam menjalankan legislative power. DPR melaksanakan persetujuannya dengan bebarengan, serentak dan bersama-sama. Dengan demikian, menjadi jelas kewenangan pembentukan undang-undang tetap pada presiden dan kewenangan memberikan persetujuan tetap Dewan Perwakilan Rakyat.

3.      DPR

Tugasnya ialah memberikan persetujuan atas PERPU yang diusulkan presiden, persetujuan atas anggaran dan meminta MPR untuk mengadakan sidang istimewa guna meminta pertanggungjawaban presiden. Pada pasal 20 menyatakan bahwa undang-undang menghendaki persetujuan DPR yang bertujuan membuat rancangan-rancangan undang yang sah.

4.      DPA DAN BPK

UUD 1945 tidak banyak mengintrodusir lembaga-lembaga Negara lain seperti DPA dan BPK dengan memberikan kewenangan yang sangat minim.

5.      MA

Merupakan lembaga tinggi Negara dari peradilan Tata Usaha Negara , PN, PA dan PM.

B.     Pasca Amandemen UUD 1945

            Sebagai kelembagaan Negara, MPR RI tidak lagi diberikan sebutan sebagai lembaga tertinggi Negaradan hanya sebagai lembaga Negara, seperti juga DPR, Presuden, BPK dan MA. Dalam pasal 1 ayat 2 yang telah mengalami perubahan perihal kedaulatan disebutkan bahwa kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut undang-undang dasar sehingga tampaklah bahwa MPR RI tidak lagi menjadi pelaku/pelaksana kedaulatan rakyat. Juga susunan MPR RI telah diubah keanggotaannya, yaitu terdiri atas anggota DPR dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD), yang kesemuanya direkrut melalui pemilu.

            Perlu dijelaskan pula bahwa susunan ketatanegaraan dalam kelembagaan Negara juga mengalami perubahan, antara lain adanya lembaga Negara yang dihapus maupun lahir baru, yaitu sebagai Badan Legislatif terdiri dari anggota MPR, DPR, DPD, Badan Eksekutif Presiden dan Wakil Presiden, sedang badan yudikatif terdiri atas kekuasaan kehakiman yaitu mahkamah konstitusu (MK) sebagai lembaga baru, Mahkamah Agung (MA), dan Komisi Yudisial (KY) juga lembaga baru. Lembaga Negara lama yang dihapus adalah dewan Pertimbangan Agung (DPA), dan Badan Pemeriksa keuangan tetap ada hanya diatur tersendiri diluar kesemuanya/dan sejajar.

Tugas dan kewenangan MPR RI sesudah perubahan, menurut pasal 3 UUD 1945 (Perubahan Ketiga)

a.       Majelis Permusyawaratan Rakyat berwenang mengubah dan menetapkan UUD

b.      Majelis Permusyawaratan Rakyat melantik Presiden dan/Wakil Presiden 

c.       Majelis Permusyawaratan Rakyat hanya dapat memberhentikan presiden dan/atau Wakil Presidendalam masa jabatannya menurut Undang-Undang Dasar (impeachment).

Undang-undang Dasar merupakan hukum tertinggi dimana kedaulatan berada ditangan rakyat dan dijalankan sepenuhnya menurut UUD. UUD memberikan pembagian kekuasaan (separation of power) kepada 6 Lembaga Negara dengan kedudukan yang sama dan sejajar, yaitu Presiden, Majelis Permusyawaran Rakyat (MPR), Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD), Badan Oemeriksa Keuangan (BPK), Mahkamah Agung (MA), dan Mahkamah Konstitusi (MK).

Perubahan (Amandemen) UUD 1945:

1.    Mempertegas prinsip Negara berdasarkan atas hukum [Pasal 1 ayat 3] dengan menempatkan kekuatan kehakiman sebagai kekuasaan yang merdeka, penghormatan kepada hak asasi manusia serta kekuasaan yang dijalankan atas prinsip due process of law.

2.    Mengatur mekanisme pengangkatan dan pemberhentian  para pejabat negara, seperti Hakim.

3.    Sistem konstitusional berdasarkan pertimbangan kekuasaan (check and balances) yaitu setiap kekuasaan dibatasi oleh Undang0undang berdasrkan fungsi masing-masing.

4.    Setiap lembaga Negara sejajar kedudukannnya di bawah UUD 1945.

5.    Menata kembali lembaga-lembaga Negara yang ada serta membentuk beberapa lembaga Negara baru agar sesuai dengan sistem konstitusional dan prinsip Negara berdasarkan hukum. 

6.    Penyempurnaan pada sisi kedudukan dan kewenangan masing-masing lembaga Negara disesuaikan dengan perkembangan Negara demokrasi modern.

Tugas Lembaga Tinggi Negara sesudah amandemen ke – 4:

A.      MPR 

1.    Lembaga tinggi Negara sejajar kedudukannya dengan lembaga tinggi Negara lainnya seperti  Presiden, DPR, DPD, MA, MK, BPK.

2.    Menghilangkan supremasi kewenangannya.

3.    Menghilangkan kewenangannya menetapkan GBHN.

4.    Menghilangkan kewenangannya mengangkat Presiden (karena Presiden dipilih secara langsung melalui pemilu).

5.    Tetap berwenang menetapkan dan mengubah UUD.

6.    Susunan keanggotaannya berubah, yaitu terdiri dari anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Perwakilan Daerah yang dipilih secara langsung melalui pemilu.

B.       DPR

1.      Posisi dan kewenangannya diperkuat.

2.      Mempunyai kekuasaan membentuk UU (sebelumnya ada di tangan presiden, sedangkan DPR hanya memberikan persetujuan saja) sementara pemerintah berhak mengajukan RUU.

3.      Proses dan mekanisme membentuk UU antara DPR dan Pemerintah.

4.      Mempertegas fungsi DPR, yaitu: fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan sebagai mekanisme control antar lembaga Negara.

Pasal 20

(1)     Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang.

(2)     Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.

(3)    Jika rancangan undang-undang itu tidak mendapat persetujuan bersama, rancangan undang-undang itu tidak boleh diajukan kagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu.

Dengan adanya perubahan ini, jelaslah bahwa kekuasaan legislatif yang semula utamanya dipegang oleh presiden dengan persetujun DPR, dialihkan dan dipegang oleh Dewan Perwakilan Rakyat. Sedangkan Presiden hanya dinyatakan berhak mengajukan RUU, bukan sebagai pemegang kekuasaan legislatif yang utama. 

   Perubahan ini merupakan pergeseran kekuasaan legislatif dari Presiden dan DPR. Pada pasal 20 ayat (1) UUD 1945 ditentukan bahwa setiap rancangan Undang-undang dibahas oleh DPR dan Presiden intuk mendapat persetujuan bersama. Artinya, RUU yang bersangkutan dapat saja dibahas sendiri-sendiri oleh DPR dan oleh Presiden secara terpisah, asalkan keduanya sama-sama dapat memberikan persetujuan terhadap RUU tersebut. Konsekuensi penafsiran demikian ini tentu dapat mempengaruhi prosedur pembahasan RUU yang diatur dalam peraturan tata-tertib DPR-RI.

 

 Jika RUU diajukan atas inisiatif pemerintah, maka pembahasan oleh DPR dapat dilakukan dengan menghadirkan wakil pemerintah sebagai utusan Presiden untuk didengarkan keterangan atau penjelasannya berkenaan dengan materi usulan RUU yang bersangkutan. Akan tetapi, kedudukan wakil dalam forum DPR itu tentu bukan merupakan subjek yang mengambil keputusan. Jika dilakukan pemungutan suara, wakil pemerintah hanya dijadikan narasumber yang tidak ikut memberikan suara.

 Jika wakil pemerintah mempunyai kepentingan maka kepentingan atau aspirasinya itu haruslah disalurkan melalui anggota DPR yang berasal dari partai pemerintah.jika RUU yang bersangkutan. Dengan kata lain, sebelum RUU yang bersangkutan disetujui bersama oleh presiden dan DPR terlebih dahulu dapat dilakukan pembahasan pada rancangan RUU secara sendiri-sendiri oleh Presiden /pemerintah atau DPR. 

C.      DPD

Lembaga Negara baru sebagai langkah akomodasi bagi keterwakilan kepentingan daerah dalam badan perwakilan tingkat nasional setelah ditiadakannya utusan daerah dan utusan golongan yang diangkat sebagai anggota MPR. Keberadaanya dimaksudkan untuk memperkuat kesatuan Negara Republika Indonesia lalu dipilih secara langsung oleh masyarakat di daerah melalui pemilu. Mempunyai kewenangan mengajukan dan ikut membahas RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah.

D.      BPK

Anggota BPK dipilih dengan memperhatikan pertimbangan DPD yang berwenang mengawasi dan memeriksa pengelolaan keuangan Negara (APBN) dan daerah (APBD) serta menyampaikan hasil pemeriksaan kepada DPR dan DPD yang mana ditindak lanjuti oleh aparat penegak hukum. Kedudukannya terletak di ibukota Negara dan memiliki perwakilan di setiap provinsi dan juga mengintergrasi peran BPKP sebagai instansi pengawas internal departemen yang bersangkutan ke dalam BPK. 

E.       PRESIDEN

1.    Membatasi beberapa kekuasaan presiden dengan memperbaiki tata cara pemilihan dan pemberhentian presiden dalam masa jabatannya serta memperkuat sistem pemerintahan presidensial.

2.    Kekuasaan legislatif sepenuhnya diserahkan kepada DPR

3.    Membatasi masa jabatan presiden maksimun menjadi dua periode saja

4.    Kewenangan pengangkatan duta dan menerima duta harus memperhatikan pertimbangan DPR

5.    Kewenangan pemberian grasi, amnesti, dan abolisi harus memperhatikan pertimbangan DPR

6.    Memperbaiki syarat dan mekanisme pengangkatan calon presiden dan wakil presiden menjadi dipilih secara langsung oleh rakyat melalui pemilu.

F.       MAHKAMAH AGUNG

Yakni lembaga Negara yang melakukan kekuasaan kehakiman yangmenyelenggaraan peradilan untuk menegakkan hukum dan keadilan. Berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan dibawah Undang-Undang dan wewenang lain yang diberikan UU.

G.      MAHKAMAH KONSTITUSI

Keberadaanya dimaksudkan sebagai penjaga kemurnian konstitusi (The guardian of the Constitution) yang mempunyai kewenangan dengan menguji UU terhadap UUD dalam memutuskan sengketa kewenangan antar lembaga Negara, memutus pembubaran partai politik, memutus sengketa hasil pemilu dan memberikan putusan atas pendapat DPR mengenai dugaan pelanggaran oleh presiden dan wakil presiden menurut UUD. 

H.      KOMISI YUDISIAL

Tugasnya mencalonkan Hakim Agung dan melakukan pengawasan moralitas dank ode etik para Hakim.

C.     Kekusaan Pembentuk Perundang-Undangan

            Mengenai kekuasaan pemerintahan Negara Indonesia menurut Undang-Undang Dasar 1945. Negara merupakan organisasi kekuasaan politik yang mengatur hampir setiap segi kehidupan warganya. Negara mewujudkan kekuasaannya melalui berbagai instrument peraturan yang bersifat mengikat dan memaksa. Meskipun kekuasaan Negara sangat luas, akan tetapi perlu adanya batas-batas kekuasaan Negara. Batas-batas itu juga diperlukan agar tidak terjadi kesewenang-wenangan Negara terhadap rakyatnya. Untuk itulah diperlukan konstitusi yang berisi pembatasan kekuasaan Negara dan perlindungan terhadap hak-hak asai warga Negara.

            Menurut Montesquieu, kekuasaan Negara harus dipisahkan menjadi tiga macam fungsi kekuasaan meliputi kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Kekuasaan pemerintahan Negara dalam arti luas meliputi ketiga macam kekuasaan tersebut, dalam arti sempit kekuasaan pemerintahan berarti kekuasaan eksekutif.  

     

 Pemegang kekuasaan legislatif atau kekuasaan untuk membuat undang-undang menurut UUD 1945 melibatkan presiden dan DPR. Setelah dilakukan amandemen terhadap UUD 1945, terjadi pergeseran peranan dalam pembuatan undang-undang. Sebelumnya, presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR, setelah amandemen DPR memegang kekuasaan membentuk undang-undang. Rancangan Undang-undang dibahas oleh DPR dan presiden untuk mendapat persetujuan bersama.

  Pemegang eksekutif atau kekuasaan untuk melaksanakan undang-undang menurut UUD 1945 berada ditangan presiden. Inilah pengertian kekuasaan pemerintahan dalam arti sempit. Presiden adalah kepala pemerintahan yang dalam tugasnya dibantu oleh menteri-menteri. Presiden bersama para menteri disebut kabinet.

            Sedangkan pemegang yudikatif atau kekuasaan untuk mempertahankan undang-undang berada di tangan Mahkamah Agung dan Badan Peradilan di bawahnya dalam lingkunagn peradilan meliputi peradilan umum, peradilam agama, peradilan negeri, peradilan militer, peradialn tata usaha Negara dan oleh sebuah Mahakamah Konstitusi. Mahkamah konstitusi merupakan lembaga peradilan baru yang dibentuk sebagai hasil amandemen ketiga terhadap UUD 1945. ( Mata kuliah ilmu perundang-undangan Islamic Law FAI UMM)